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土地综合开发大有作为——对支持铁路建设实施土地综合开发的几点认识

2016-11-30      来源:国土资源部     作者:胡存智
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  日前,国务院办公厅下发了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发〔2014〕37号),文件提出对铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地实施综合开发的政策措施,充分体现了十八届三中全会的改革精神,既是对铁路交通基础设施建设和投融资体制改革的支持,也是转换土地利用方式,促进节约集约用地和按市场机制强化配置土地资产的改革,对当前和长远都有重要意义。

     一、准确把握土地综合开发的实质内涵 

  铁路是关系到国计民生、社会经济发展的重要运输体系,铁路建设是国家重要的基础设施和民生工程。党中央、国务院高度重视铁路建设与发展工作,对铁路管理体制进行重大改革,实现了政企分开,为深化铁路投融资体制改革,更好发挥政府和市场的作用,促进铁路持续发展创造了良好条件。2013年,国务院下发了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发〔2013〕33号),提出了全面开放铁路建设市场、鼓励土地综合开发利用等相关政策要求。国办发〔2014〕37号文形成的各项土地综合开发政策,就是从加强市场配置和充分运用好土地资源资产的角度,创新土地开发利用新模式,从而促进铁路经营方式、管理体制、投融资体制改革的有效措施。

  (一)完善铁路建设合理获得土地增值收益的机制。对铁路站场及毗邻地区特定范围内土地实施综合开发,是地租理论的具体运用,符合社会主义市场经济的总体要求和铁路投融资体制改革要求。按照地租理论,国家和社会的各项投资是土地增值收益产生的重要源泉,铁路建设对土地增值收益产生的作用十分显著。由于铁路具有投资大、回收慢、仅依靠运输收入难以支撑发展等特点,因此,在市场经济条件下,建立铁路建设投资产生的土地增值收益在国家与投资主体之间的合理分配机制,使投资主体可以回收、分享因铁路建设带来的部分土地增值收益,应是支撑铁路持续发展的重要条件。长期以来,我国铁路建设一直采取中央政府投资为主的模式,在铁路建设上更多考虑的是社会效益和宏观综合经济效益,建设产生的土地增值收益主要由各地政府和社会取得。随着铁路建设发展需求的日益增加,如果仍沿用原有的发展铁路建设模式,不允许铁路建设投资主体分享其投资产生的土地增值收益,不允许开展多种经营取得其它收益,铁路建设投资仍难以实现资金平衡,很难吸引社会投资。推动铁路投融资体制改革,全面开放铁路建设市场,实现投资主体多元化,政府投资转为企业投资的改革就难以推进。因此,允许铁路投资建设主体利用土地进行综合开发,分享土地增值收益,是促进铁路建设持续发展的关键环节之一。

  (二)促进轨道交通导向型土地综合开发。铁路站场及毗邻地区特定范围内土地实施综合开发是以铁路站场为依托,与毗邻地区土地进行整体规划、一体设计、统一联建、立体开发的建设和用地模式。在当前新型城镇化和铁路建设发展的背景下,通过在铁路站场及其周边土地上实施包括铁路、公交、轻轨地铁、商服、办公、居住等多用途、多功能、一体化的高密度综合开发,形成用地布局协调、交通设施无缝对接、地上地下空间充分利用的城镇综合体,应该是轨道交通导向型土地综合开发模式在我国的有效实现形式。研究表明,鉴于铁路对经济社会发展的重大意义及投入产出特点,多个国家及我国香港地区政府通过运用规划和用地政策,支持铁路建设企业对客运车站及周边地区进行整体规划、开发,形成了轨道交通导向型土地综合开发模式,由于这一模式构建了“以铁路交通提升土地价值、以多元经营回收外溢收益、以人口集聚增加主营收入、以产业集中促进城镇发展、以交通走廊优化城市布局”的运行机制,在支持铁路建设的同时,对推动经济、社会、城市发展也取得了良好的效果。

  (三)更好发挥市场与政府的作用。土地综合开发是政府支持市场主体投资铁路建设的专项政策,充分体现了十八届三中全会“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的要求。按照国办发〔2014〕37号文要求,政府在推动实施土地综合开发中,主要体现在按照“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则,协调、编制与土地综合开发相关的各类规划,实现多规合一;促进铁路投资主管部门、机构与沿线地方加强合作,协调铁路建设与土地综合开发事宜;在严格控制综合开发用地规模的前提下,采用市场化方式供应土地;充分发挥市场机制的作用,营造良好的土地市场环境,按照“谁修路、谁开发”的原则,允许不同的市场主体参与土地综合开发、投资铁路建设;市场主体依法取得国有建设用地,进行铁路建设投资和土地综合开发,合理分享铁路投资产生的土地增值收益,用于铁路发展。

    二、深刻认识土地综合开发的重大意义 

  国办发〔2014〕37号文从更高层次对土地综合开发的意义进行了阐述,提出土地综合开发利用是加快铁路投融资体制改革和铁路建设的重要举措,是促进新型城镇化发展和节约集约用地的有力抓手,深刻认识理解土地综合开发的作用和意义,更好推动相关工作。

  (一)新型城镇化发展的有力抓手。2013年底,中央城镇化工作会议提出,要优化城镇化布局和形态,城镇建设要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念,要依托现有山水脉络等独特风光,让城市融入大自然,让居民望得见山、看得见水,记得住乡愁。中共中央、国务院《关于印发〈国家新型城镇化规划(2014—2020)〉的通知》(中发〔2014〕4号)提出,以城市群为主体形态,推动大中小城市和小城镇协调发展。落实这些要求,铁路和其它交通运输网络对优化城镇化格局具有不可替代的支撑和引导作用,轨道交通导向型土地综合开发有机衔接了交通建设和城镇发展内在关系,既是建立城市群一体化、优化城市建设布局,加快发展中小城市、小城镇的关键环节,也是解决交通拥堵、环境污染、人口过度集聚、房价上涨及城市规模无序扩张等“大城市病”问题的有效措施,完全符合新型城镇化的发展目标、指导思想和基本原则。

  (二)节约集约用地的重要模式。土地综合开发是我国土地供应和使用管理的重要制度创新,从注重单一宗地的节约集约利用,转向注重同一区域内各类土地功能互补的联合效益,从而实现各类土地资源的效益最大化和效率最大化。国办发〔2014〕37号文提出的支持铁路建设的土地综合开发,从两个方面提出了节约集约用地新要求,一是综合利用、一体设计、统一联建,落实这一要求的关键是协调铁路、公交、地铁、商业、办公、住宅等各类用地功能,形成交通设施无缝连接、商业服务功能完善、居住环境适宜便捷的土地利用新格局。二是立体开发,在平面各类用地功能协调的基础上,对地上地下空间也要一体设计、整体开发,通过场站上盖物业、各类用地地下开发,实现土地利用效率的最大化。从已有实践经验看,土地综合开发的节约集约用地可达到很高水平,长沙武广客运站、香港九龙站地铁上盖等土地综合开发项目,其容积率分别达到7.5和8。

  (三)铁路建设融资的重要渠道。土地综合开发是在铁路建设开展前后,企业取得综合开发用地,先行进行铁路等基础设施投资,然后通过转让基础设施完善后的开发物业或以多种经营等方式,取得投资产生的土地增值收益及其他经营收益,同时,通过吸引人们集聚、就业、居住,提高铁路运输企业客流量、增加主业收入。土地综合开发的这一运行机制,能够大幅度增强铁路建设的融资能力和资金平衡能力,是吸引社会资本投资铁路建设、促进铁路建设可持续发展的重要推动力。

   三、全面发挥土地综合开发的政策效力 

  国办发〔2014〕37号文明确了推进土地综合开发的政策措施,要全面发挥支持铁路建设实施土地综合开发政策效力,需有关部门、地方政府、铁路建设投资主体以及其它市场主体多方努力,进一步做好几方面工作。

  (一)切实加强规划统筹。土地综合开发涉及土地利用总体规划、城乡规划、铁路发展规划、其他交通规划甚至城镇体系规划等,要实现多项规划的融合,需发挥相关部门、机构、地方政府各方的积极性,建立顺畅的协商机制和合理的土地增值收益分配机制。同时,由于土地综合开发与一般项目相比具有用途多样、功能综合的特点,对供应综合开发用地的规划条件提出了更高的要求,需国土资源管理和城乡规划部门进一步探索完善土地供应和规划管理方式、方法。

  (二)严格土地供应和利用管理。在不超过政策标准的前提下,不同城镇确定综合开发用地规模,要注重市场容纳能力分析,不能一概而论。面积规模控制标准,主要考虑是方便出行、铁路两侧开发、大体上涵盖了站场周边500米半径的范围,各地应将之作为划定土地综合开发边界的原则。供应综合开发用地要为市场主体进行市场分析、投资决策、资金筹集留出足够的时间,严格执行综合开发供地公告时间不得少于60个工作日的规定。综合开发用地供应后,相应用地的提供可在供需双方协商的基础上,根据开发进度分期提供,按提供土地时点的市场价格确定供地价格,既防止土地供而不用,也实现地方政府和相关企业土地综合开发的收益共享,增强合作共识。

  (三)完善标准和监管制度。土地综合开发具有用地功能混合、各类用途兼容、地上地下一体的特点,现有对宗地开发、用途单一工程建设的部分标准要求已难以适应,需相关部门调整完善。土地综合开发不同于一般意义的宗地开发,为此国办发〔2014〕37号文提出了新的监管要求,落实这些要求,需要完善相关监管措施,以备案为依据,对相关用地指标使用、城乡规划落实、土地开发利用进行全面有效的监管,确保支持铁路建设实施土地综合开发的政策落实到位,不走偏差。

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